אם אין אני לי - בירוקרטיה לי !

" תלך תבוא, תלך תבוא".

כמעט כל מי שעבר את גיל ה-30 מכיר את המשפט המעצבן ביותר בחוויה הישראלית ואשר גלם במשך עשרות שנים את השתלטות הבירוקרטיה על חיינו. האמירה המרגיזה סימלה יותר מכל את היכולת של פקידים לטרטר אזרחים ללא סיבה הגיונית ומתקבלת על הדעת ובלבד שיצליחו הודות לכך לבסס את מעמדם על חשבון לחץ-הדם של מי שאמורים לקבל מהם שירותים.

השבוע הסתיימה שוב מערכת הבחירות לכנסת ללא הכרעה, אבל גם היה מתרחש נס וכל 120 חברי-הכנסת היו מתחלפים, דבר אחד ברור: הפקידים הבכירים והזוטרים היו ממשיכים בתפקידם משום שהם כאן ולא מתכוונים ללכת לשום מקום, כי הם הלוז של הבירוקרטיה הישראלית.

ככל שחלף הזמן מאז הקמת המדינה, הפכה הבירוקרטיה לחלק מרכזי בזירה הציבורית בישראל ולימים הגיעה גם ליכולת מתוחכמת שכבר מסתייעת כיום באמצעים אלקטרוניים חדשים, אבל צריך לזכור כי לא מדובר כמובן בהמצאה ישראלית וגם לא משהו שנוצר בעידן המודרני.

המושג בירוקרטיה נגזר מהמלה היוונית 'קרטוס' (לשלטון) ומהמלה הצרפתית 'ביורו' (למשרד). חוקרי העתים יודעים לספר על כך כי הבירוקרטיה כבר התקיימה בקיסרות הרומית, שאגב התפוררה בגלל צורת חלוקת עומס ומסים על-ידי המדינה וזאת בשל עודף בירוקרטי. גם הקיסרות הסינית התנהלה שנים רבות הודות להסדרת הבירוקרטיה ויש מי שטוען כי הכישלון של חלק ממסעי-הצלב נבע מהעדר ממלכתיות מאוחדת ותקיפה שתתמוך במסעות הללו או בלשון אחרת, דווקא ממחסור בבירוקרטיה סדורה.

הבירוקרטיה היא מושג משמעותי מתחום הניהול הארגוני, בעיקר בניהול משאבי-אנוש, שתפקידה ליצור תיאום (השואף להיות רציונלי) במערכת. צורה זאת מסודרת ומאורגנת באמצעות חוקים ברורים, רשמיים ומוחלטים וקיים בה פיקוח רצוף על הביצועים של עצמה ושל החברים בה.

קיימת גם הגדרה מקבילה המתייחסת לבירוקרטיה כאל 'תיאור כללי של עבודת ניירת או עבודה משרדית בתוך הארגון' אבל כאן באה תוספת משמעותית בהמשך ההגדרה: בדרך-כלל מדובר בתיאור לעודף מטריד של העבודה הזאת'.

כינוי גנאי מוצדק ?

כבר בשלב הזה ובמיוחד לאור משפט-הפתיחה שלנו ('תלך תבוא') אפשר לעמוד על כך שהבירוקרטיה זכתה לכינויי גנאי לא מעטים, אותם הרוויחה ביושר רב. ניקולאי גוגול ופרנץ קפקא הטיבו לתאר את מצבו של האדם המודרני העומד מול מערכות בירוקרטיות רבות עצמה ושתלטנות של פקידים על ציבור שהם אמורים לשרת. לחבורה המכובדת הזאת ראוי לצרף כמובן את אפרים קישון שלנו שידע להפוך את הבירוקטיה הישראלית למשל ושנינה.

אבל מעבר לכך צריך גם לנסות להבין את מהותה של הבירוקרטיה מנקודת המבט של חוקרים והוגים שונים, כגון קרל מרקס וג'ון סטיוארט מיל שהתייחסו גם הם לבירוקרטיה אולם נראה כי מי שבחר בה כשיטת ניהול תאורטית הטובה ביותר עבור החברה, היה הכלכלן-הפוליטי, הסוציולוג והפילוסוף הגרמני מקס ובר (1864-1920 ממנסחי החוקה הדמוקרטית של רפובליקת ויימאר)..

מקס ובר ניסח את 'המודל הטהור של הבירוקרטיה' כשכוונתו 'לחלוקת אחריות, היררכיה, אימפרסונליות (אין חשיבות לאישיות) , חוקים אוניברסליים והפרדת רכוש המערכת מרכוש העובדים'. כאשר השתמש ובר במונח 'טהור' רמז כי מדובר במודל אידיאלי שנדיר למצוא אותו במציאות ובהמשך אף הזהיר כי הבירוקרטיה עלולה לדאוג לאינטרס האישי שלה על חשבון האינטרס הציבורי וכן התריע כי 'שלטון הפקידים' עלול לחתור תחת השלטון הריבוני ולהוביל לאבדן יחס-אנושי ופעולה מתמדת אך ורק להשגת המטרה בלי להתייחס כלל לדרך.

מאחר שמקס ובר נמצא בין הבולטים ורבי ההשפעה בתחום המחקר הבירוקרטי, ראוי להרחיב עוד מעט מהגותו, כפי שהתבררה לימים כמדויקת ביותר: הוא קבע כי עולם הפקידות המודרני פועל 'בשטחי שיפוט קבועים ורשמיים על-פי תקנות וחוקים' וכי 'הסמכות למתן פקודות מחולקת בצורה יציבה ומוגדרת על-ידי כללים נוקשים לכפייה' ומתוך כל אלה אמר כי ' יש סידורים שיטתיים למילוי תפקידים ומימוש הזכויות המקובלות כאשר הציות והציווי מתבצעים כש'הגבוה משגיח על הנמוך' וכך נשמר אלמנט הפיקוח בתוך ההיררכיה'.

תמונת הבירוקרטיה כפי שהצטיירה מדברי החוקרים, הניחה כי החתירה של כל פרט לקידום האינטרס שלו, כנגזר ממעמדו ותפקידו במערכת וכי התנהגות בירוקרטית מתאפיינת גם בתקשורת מנותבת במערכת כללים פורמלית להעברת מידע והוראות בין חלקי המערכת, על בסיס חלוקת העבודה והאחריות, כגון איסור עקיפת סמכות.

ההסברים הללו עשויים להקל עלינו להבין כיצד קורה שהאזרח מוצא עצמו עובר מפקיד זוטר לפקיד אחר וממנו לפקיד בכיר, כאשר לכל אחד מהפקידים הללו מוגדר מראש 'שטח מחייה' הנתון לטיפולו ובסמכותו ואיש מהם לא יעלה בדעתו לקבל החלטה החורגת מסמכות זאת, שמא חלילה ימצא עצמו עוקף סמכות!.

אחת התוצאות הבולטות של הבירוקרטיה היא יצירה בלתי פוסקת של נהלים, תקנות וחוקים פנימיים ובעצם יצירת ' פורמליזיציה' שאינה אלא קוד התנהגות עליון, בלתי ניתן לערעור ואשר שואף ליצור התנהגות שאינה תלויה בתודעתו וברגשותיו של האדם.

יתר על כן, המודל הבירוקרטי יוצר גם מוסדות בעלי שוק-עבודה פנימיים המבוססים על יחסי העסקה הפועלים לטווחי זמן ארוכים ('פקיד עד הפנסיה') ויצירת תת-מערכות של התנהלות וזהו כמובן מתכון בטוח לסרבול וגם לסתירות פנימיות בתוך המערכת.

מי שטורח לבחון את הקרביים והמבנה הפנימי של מודל בירוקרטי יוכל להבחין ללא מאמץ מיוחד בשלבים רבים של נאמנות וצייתנות שאינם קשורים כלל בכישרון או במזל, מפני שמדובר בדרך כלל בקידום עובדים בהתאם ללוח-זמנים קבוע מראש, בהתעלמות מכישוריהם לבצע את תפקידם כ'משרתי-ציבור'. מרבית המוסדות הבירוקרטיים מגלים גם נאמנות והגנה על סודיות מפני התערבות של גורמים חיצוניים ( עיתונות, מבקרים).

עד כמה שישמע הדבר מוזר, הרי תפוקת הארגונים הבירוקרטיים אינה נמדדת בכסף משום שמטרתם המוצהרת היא יעילות, אבל התוצאה על-פי רוב הפוכה: ככל שארגון בירוקרטי גדול יותר, מורכב מיותר מחלקות, דרגים, סמכויות פנימיות, דרגי-ביניים ופקידים, כך יורדת יעילותו ורב סבלו של האזרח הנזקק לשירותי הארגון.

אין יותר Civil Servant

עניין זה קשור קשר הדוק לעובדה לפיה נעלמה מהנוף הציבורי (בעיקר בישראל) המשמעות שגלומה הייתה פעם במושג Civil Servant (בתרגום חופשי: עובד-ציבור) אותו נשאו אנשים מתוך תחושת גאווה מקצועית ושליחות ציבורית כאשר ראו עצמם 'משרתי הציבור' הראויים לכבוד שהזדמן להם לעסוק בעבודה למען הציבור ולטובתו. לימים התהפכו היוצרות עד אשר נוצר מצב בו הציבור עובד אצל הפקידים ומעניק לפקידות הבירוקרטית את הזכות לקבל את פניותיו.

תרומה נוספת להבנת הבירוקרטיה ניתן למצוא בשני עקרונות חשובים :

* העיקרון הפיטרי - לורנס ג'יי פיטר, ד"ר למדעי-החינוך פרסם בשנת 1968 את ספרו ועל-פי העיקרון הנושא את שמו מדובר בטענה מתחום הפסיכולוגיה הארגונית' על-פיה כל עובד מוצלח יקודם ויוזז מתפקידו כל זמן שהוא מבצע את תפקידו בהצלחה והוא יתקבע בסופו של דבר בתפקיד הראשון אותו יבצע כהלכה משום שלא נמצא לו מחליף הולם' או משום שרמת תפקודו מאפילה על שאר העובדים וכך ימנע קידומו בתוך המערכת.

התופעה הזאת ידועה ומוכרת לרבים שפוגשים שנים רבות באותו פקיד הנושא בהצלחה רבה באותו תפקיד ולא מקודם בתוך המערכת רק בגלל תפקודו יוצא-הדופן!.

* חוק פרקינסון - נורת'קוט פרקינסון (1909-1993) פרסם בשנת 1958 חלק ממחקריו ובהם דן למשל בגידול בכמות הפקידים בארגון, בלי קשר לכמות העבודה הנדרשת, מצב שמביא לא פעם לאבסורדים כגון אישור תקציב להקמת כור-גרעיני שלוקח 10 דקות לעומת אישור תקציב להקמת סככה לאופניים שלוקח שבועיים-שלושה!. " לאדם נטייה טבעית להגדיל את כמות הזמן שעליו להשקיע להשלמת מטלה ומכאן שיש נטייה להגדיל את מספר הפקידים ואלה מייצרים עבודה לפקידים אחרים" קבע פרקינסון נחרצות.

בין לבין אנחנו מוצאים את הסוציולוג האמריקני פיליפ סלזניק (1919-2010) שהתמקד בהאצלת הסמכויות בארגון הבירוקרטי ובמרכזו פיצול אינטרסים בין יחידות-משנה אשר מוביל ליריבויות בתוך המערכת ומאלץ את ההנהלה לאמץ תפקידי גישור והכרעה בין יחידות-המשנה, דבר הפוגע ביכולת לנהל את הארגון באופן תקין.

שני מודלים נוספים עשויים לשפוך אור נוסף על הבירוקרטיה המוכרת לנו: המודל של הסוציולוג האמריקני רוברט קינג מרטון (1910-2003) שהוכיח כי ארגונים מגבירים את הפיקוח על העובדים והתהליכים המתרחשים בו באמצעות הדגשה ופיתוח 'פורמליזיציה' שבאה לידי ביטוי בקביעת תקנון, כללים, קביעת סטנדרטים קשוחים וכדומה.

המודל השני שייך לסוציולוג אלווין גולדנר (1920-1980) שקבע כי בארגונים בירוקרטיים מדובר למעשה בעמידה של העובדים במינימום הנדרש מהם לפי התקנות, בלי להשקיע מאמץ נוסף!.

גם התופעה הזאת מוכרת לנו היטב כאשר פקידים אינם ששים לעבוד מעבר לנדרש מהם וזאת מאחר שבמקרים רבים אינם זוכים להטבה כלכלית על 'שעות נוספות' וכי במקרים רבים מדובר בעובדים המצויים בעמדותיהם 'בקביעות עד הפנסיה' ומכאן שלא נשקפת להם סכנת פיטורין, אלא במקרים חריגים ונדירים. זה הרקע לדיוק הקפדני בכל הקשור לשעת נעילת דלתות בפני הציבור והקפדה דקדקנית על שעות 'קבלת קהל' שחלילה לא יחרגו מהמוגדר בנוהל.

התמנון הבירוקרטי רב-הזרועות השתלט במהירות רבה על חיינו כשהוא נעזר בגיבוי של הסתדרות העובדים-והפקידים בישראל. עד לפני שנים ספורות לגלגנו על הבירוקרטיה המסואבת שהתנהלה בברית-המועצות לשעבר ובמדינות הגוש-המזרחי, אבל עד מהרה 'הצליחה' הבירוקרטיה הישראלית להביס את המנגנונים הרוסיים באופן נחרץ. ישראל ירשה מהמנדט הבריטי חלק גדול מן ההתנהלות הבירוקרטית שנהגו כאן הבריטים אבל אפילו סדרת הטלוויזיה הנהדרת 'אדוני ראש הממשלה' ששמה ללעג את הבירוקרטיה האנגלית, מחווירה לעומת המקבילה הישראלית.

לכך צריך להוסיף כמובן את העובדה המדהימה ולפיה חברי-כנסת ושרים מתחלפים ומפנים מקומם, בדרך-כלל אחרי בחירות, לדמויות חדשות, בעוד פקידים נשארים במקומם ובתפקידים לאורך עשרות שנים. הידיעה כי פקיד-בכיר (וגם זוטר) ימשיך בעבודתו גם לאחר שהשר הממונה או מנכ"ל המשרד יפרשו מתפקידם, מעניקה לפקידים הללו ביטחון כלכלי ולא פחות חשוב, עצמה שלטונית שכבר הביאה לאמירה לפיה 'הפקידים מנהלים את המדינה'!.

הבירוקרטיה הישראלית נמצאת למעשה בכל מקום: בכל משרדי-הממשלה, במס-הכנסה ומס ערך-מוסף, בביטוח-הלאומי, בחברות-הממשלתיות, ברשויות-המקומיות, בוועדות לתכנון ובנייה, בבתי-החולים ומערך הרפואה, בהסתדרות-הכללית, בוועדי העובדים וכן, גם בצבא-ההגנה לישראל. בכל אחד מהגופים הללו נמצאת בירוקרטיה השולטת כמעט ללא הגבלה בארגונים והתמונה הכללית שנוצרה ברבות השנים מצביעה על כניעה כללית ונואשת של הציבור מול הארגונים הבירוקרטיים למיניהם.

השינוי שהתחולל בשנים האחרונות במערכת היחסים שבין הבירוקרטיה לבין הציבור, יוצר מצב חדש ואולי אף קשה מבעבר: הודות להתפתחות הטכנולוגית המהירה בעולם, החלו ארגונים בירוקרטיים לאמץ את הכלים החדשים שהונחו לפתחם ובמקום פקידים (שנמצאו במקומם רק בשעות קבועות כמובן), הוחל בשיטת קבלת שירותים באמצעות חיוג בלתי פוסק במכשירי הטלפון לשלוחות עלומות. בדרך-כלל הסתיים מסע החיוגים הזה במעבר מתיש ממספר-למספר וכעבור דקות ארוכות בתקוות-שווא למענה כלשהו, הגיעה ההודעה המוקלטת ולפיה ' אין מענה בשלוחה המבוקשת, נא להתקשר במועד מאוחר יותר'...

אחר-כך נמצאה שיטה חדשה באמצעות יצירת קשר במחשבים, ב'אפליקציות', בתקשורת-מקוונת ושאר אמצעים אלקטרוניים. אלה גררו גם מילוי עשרות טפסים במחשב (למי שיודע כיצד עושים זאת) בליווי דרישה לססמאות, שמות-משתמש וסימני זיהוי נוספים ('מה שם אימא שלך לפני נישואיה'?!) וכך מוצא עצמו האזרח מול מערכת בירוקרטית-אלקטרונית כשהוא חסר-אונים ומשווע ל'מענה אנושי' כלשהו.

השיטה הזאת הקלה מאוד על הארגונים הבירוקרטיים משום שהיא חוסכת מהם להתמודד עם האזרחים הפונים אליהם ומאפשרת לכלים האלקטרוניים לעשות זאת במקומם, אפילו ללא הצורך להתנצל.

אלא שבמבט מפוקח ניתן להגיע למסקנה כי דווקא התופעה הזאת מבשרת אולי תחילת סופה של הבירוקרטיה המוכרת.

מה אפשר לעשות?

לאמתו של דבר לא נראה כי יש היום סיכוי לשנות את המצב ולהביא לבירוקרטיה ידידותית יותר לאזרח ולסביבה.

המעבר המהיר של הארגונים הבירוקרטיים הקלאסיים לניתוק מכל מגע-אנושי ולהעדפת שימוש באמצעים אלקטרוניים, יוצר מצב-ביניים, משום שהוא מבשר על תחילת קץ הבירוקרטיה דווקא בגלל ההעדפה הזאת.

הסיבה לכך כבר מצויה במעבדות המתקדמות של הבינה-המלאכותית ובסדנאות הרבות לייצור רובוטים בעולם כאשר המטרה היא להביא לכך שבעוד שנים לא ארוכות יוענקו כל השירותים לאזרחי העולם באמצעות רובוטים מתוחכמים ובכלל זה כל מה שארגונים בירוקרטיים עושים היום.

יכול להיות שלא נזכה לראות זאת במו עינינו אבל לא רחוק היום בו יבוטל נתח עצום מהטפסים הנדרשים היום להגשה בכל נושא ובמקביל יתנהלו כל המגעים בין האזרחים לבין ארגונים, גופים, מוסדות ונותני-שירותים רק באמצעות רובוטים!.

לא מדובר במדע בדיוני אלא במציאות מתהווה: המגעים בין הארגונים והגופים הנדרשים לשרת את הציבור מצויים בתהליך של צמצום, שאולי טרם מורגש בארץ אבל הוא כבר נמצא בשלבים מתקדמים בעולם ולא רחוק היום בו יתמקדו כל המגעים הללו לדו-שיח בין רובוטים מבלי לטרטר את האזרחים וכך תצטמצם הבירוקרטיה עד שכמעט לא יהא בה יותר צורך.

עד שזה יתרחש נמשיך מן הסתם לסבול מהמשפט המעצבן 'תלך תבוא', גם אם נשמע אותו בהודעה מוקלטת...

הבירוקרטיה אינה המצאה מודרנית אבל הצליחה להשתלט באופן מוחלט על חיינו, אף שסופה קרב ובא